совещательный орган власти при царе
История России. Высшие коллегиальные органы власти.
Вече — народное собрание, орган государственной власти в древнерусских городах. Дольше всего существовало в Новгороде (до 1478 г.) и Пскове (до 1510г.), когда эти города были завоеваны Москвой. Новгородское вече —его составляли главы знатнейших семейств («300 золотых поясов»), — принимало законы, объявляло войну, заключало мир, избирало посадника (главу администрации), тысяцкого (его помощника), владыку (епископа, позднее архиепископа — главу местной православной епархии), приглашало князя в качестве военачальника.
Боярская дума (X — нач. XVIII в.) — совещательный, законосовещательный орган при главе государства (князе, великом князе, царе), состоявший из представителей аристократии. В нее входили люди «разных чинов» — бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки.
Ближняя дума (2-я пол. XV — нач. XVIII в.) — неофициальный совет приближенных великого князя, царя.
Избранная рада – неофициальное правительство России при Иване Грозном в конце 40-50-х гг. XVI в.
Земский собор (1549 — 2-я пол. XVII в.) — законосовещательное, сословно-представительное, выборное учреждение. Земский собор составляли Боярская дума, Освященный собор (высшее православное духовенство), выборные представители дворян, купцов, посадских людей, крестьян (кроме крепостных).
Консилия министров (1708—1711) — неофициальный совет высших сановников, заменивший Боярскую думу и исполнявший роль правительства.
Коллегии – центральные учреждения в России, ведавшие отдельными отраслями государственного управления, были созданы Петро 1 в начале 18 века вместо приказов. Подчинялись императору и Сенату.
Сенат (в 1711—1726 — Правительствующий, в 1726—1917 — Высокий) — учрежден Петром I как орган управления страной во время его отлучек; превратился в высшее государственное учреждение, подчиненное только царю. С 1810 г. высшая судебная инстанция. Распущен Временным правительством.
Верховный тайный совет (1726—1730) — учрежден Екатериной I в качестве высшего государственного органа при императрице; фактически правительство страны.
Кабинет министров (1731—1741,1991) — правительство России при императрице Анне Иоанновне и императоре Иоанне Антоновиче.
Конференция при Высочайшем Дворе (1756—1762) — совещание высших сановников, созданное во время Семилетней войны для координации работы различных ведомств.
Государственный совет (1810—1917) — высший законосовещательный орган. Создан по предложению М.М. Сперанского — советника Александра I. С 1906 г. — равноправная с Государственной думой законодательная палата.
Комитет министров (1802—1906) — совещательное учреждение при императоре. Состояло из министров и управляющих центральными ведомствами. Председатель Комитета министров не являлся начальником над его членами.
Совет Министров — совещательный орган при царе в 1857— 1882 гг., правительство России в 1906-1917 гг. и СССР в 1946— 1991 гг.
Государственная Дума (1906—1917 и с 1993) — всероссийский выборный законодательный орган. Совет рабочих и солдатских депутатов — орган власти, сформированный 27 февраля 1917 г. повстанцами Петрограда во время Февральской революции, фактически равноправный с Временным правительством.
Совет рабочих и солдатских депутатов — орган власти, сформированный 27 февраля 1917 г. повстанцами Петрограда во время Февральской революции, фактически равноправный с Временным правительством.
Временное правительство — правительство России, существовавшее со 2 марта до 25 октября 1917 г., с Февральской до Октябрьской революции. Первый глава – Г.Е. Львов, последний – А.Ф. Керенский. Создано вместо Совета министров Российской империи. Заменено на Совет народных комиссаров РСФСР.
Директория (совет пяти) — коллегия из пяти министров под председательством А.Ф. Керенского (1881 — 1970), управлявшая страной в период правительственного кризиса в сентябре 1917 г.
Съезд Советов — в 1917—1922 гг. всероссийский, в 1922— 1936 гт. всесоюзный — формально высший орган власти в Советском государстве. В перерывах между съездами таковым считался Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) в 1917—1922 гг.
Совет народных комиссаров (1917-1946) — правительство Советской России и Советского Союза. Впервые сформировано вторым Всероссийским съездом Советов 25—26 октября 1917 г.
Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР в 1922—1936 гг. Исполнительный Комитет избирался съездом. Согласно Конституции СССР 1924 г., ЦИ К делился на две палаты — Совет Союза и Совет Национальностей.
Политбюро ЦК компартии (1919-1952, 1966-1990), Президиум ЦК КПСС (1952-1966) — высший коллегиальный орган власти в Коммунистической партии и Советском государстве.
Учредительное собрание — представительный орган, избранный всеобщим голосованием по партийным спискам в конце 1917 г. Имело целью определить государственный строй. Единственное заседание Учредительного собрания состоялось 5—6 января 1918 г., после чего его разогнали большевики. Председатель — В.М. Чернов, лидер партии эсеров, победившей на выборах.
Верховный Совет СССР (1938—1988) — согласно Конституциям 1936 и 1977 гг. высший, наделе — декоративный орган власти в стране. Делился на две палаты — Совет Союза и Совет Национальностей.
Федеральное Собрание — согласно Конституции 1993 г., высший законодательный орган России. Состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации.
Правительство Российской Федерации — согласно Конституции 1993 г., высший коллегиальный орган исполнительной власти в стране.
БОЯРСКАЯ ДУМА
Высший совет феодальной аристократии при русских князьях и царях в X – начале XVIII вв. Термин введён в научный оборот российскими историками 18–19 вв.
В Древнерусском государстве X – начале XII вв. на совещаниях киевских князей со старшей дружиной, а также с представителями родоплеменной знати («старцы градские») решались религиозные вопросы (ею при Владимире решено введение человеческих жертв, вопрос о посылке для исследования веры, вопрос о принятии христианства греческого исповедания), законодательные вопросы. Дума (совет) участвовала в решении вопросов внутреннего государственного устройства, бояре участвуют в решении вопросов о распределении столов между князьями. Боярской думе принадлежало (вместе с вечем) право приглашать князя и рядиться с ним, участвовала в решении вопросов внешней политики, войны и мира: договоры заключаются от имени князя и его «светлых бояр». Также Думе выступала в роли высшего судебного органа. На важнейших заседаниях присутствовали церковные иерархи. Строго регламента таких собраний неизвестно.
В период раздробленности Древнерусского государства в XII – нач. XIII вв. роль бояр значительно окрепла, вместе с тем и возросло значение Боярской Думы, которая пополнялась в том числе тысяцкими. Советоваться с боярами было для князя не столько формальной обязанностью, сколько практической необходимостью. Бояре считали себя вправе отказать князю в своем содействии, если дело задумано без их ведома, а князя, действовавшего без бояр, общество встречало с недоверием.
Боярскую думу в Киевской Руси XI—XIII вв. надо отличать от совещания князя со всей дружиной и от городового веча, на котором иногда также появлялся князь со своей дружиной. Боярская дума была третьей формой, отличавшейся от двух других тем, что она была постоянным учреждением. В обычном своем составе она была односословным советом, состоявшим из людей верхнего дружинного слоя, из бояр. Но в особых случаях в нее приглашались представители духовенства. Другой тенденцией этого времени стало то, что в думе князя XII и XIII вв. занимали важнейшие места должностные лица, служившие органами княжеского центрального и дворцового управления, а именно: дворецкий, печатник, стольник, меченоша, главный мечник и казначей. Происходило постепенное слияние аристократии и нарождавшегося служилого сословия.
Главнейшие моменты в истории боярской думы Московского государства определяются отношениями ее к верховной власти. Возвышение Московского княжества было вместе с тем возвышением могущества и богатства московских бояр. Отсюда успехи московского самодержавия, помимо поддержки духовенства, главнейшим образом объясняются содействием бояр. Трансформация Боярской думы стала составной частью кардинальных перемен в общественно-государственном устройстве страны, связанной с формированием сословно-представительной монархии и укреплением централизованного государства. С образованием Русского централизованного государства она превратилась в постоянный совещательный орган при верховной власти. Систему центральных государственных органов управления образовывали совещательная Боярская дума, совмещавшая высшие законодательные, военно-административные и судебные функции, и два исполнительных органа — Государев дворец и Государева казна. Четкого разделения управленческих функций не было. Дворец в основном ведал государевыми (дворцовыми) землями.
Для управления новой присоединенной территорией создавался свой дворец (Новгородский, Тверской и т.п.). Казна ведала преимущественно государственной печатью, финансами и внешней политикой.
Компетенции думы
Наряду с вопросами общегосударственной важности Дума рассматривала дела о земельных пожалованиях и служебных назначениях, о всех, даже мелких, нарушениях закона. Для решения различных дел создавались комиссии, постановления которых приравнивались к решению Думы. Обычно основные вопросы обсуждались вместе с монархом («приговор царя с бояры» или «царь указал и бояре приговорили»), иногда и в отсутствие государя, хотя в годы правления Ивана Грозного думцы не осмеливались брать на себя ответственность, предоставляя решение воле государя: для такого случая существовало особое выражение «бояре поговорили».
Главную роль в составлении и редактировании постановлений Боярской думы и царских указов, в организации работы канцелярии Думы и подведомственных ей центральных учреждений играли думные дьяки.
В конце XVI-начале XVII в. сохранялось положение Боярской думы как высшего законодательного органа при царе (зафиксированное в ст. 98 Царского судебника 1550 г.). Дума участвовала в принятии важнейших законов и внешней политики. Думой и церковными властями был утвержден Судебник 1589 г. Ею выносились приговоры о местничестве, важнейшем регуляторе служебных отношений в верхах господствующего класса. На заседаниях Думы вершился суд над государевыми «изменниками» и многое другое.
С падением роли дворцового ведомства в управлении страной и развитием системы общегосударственных приказов Боярская дума как высший правительственный «общегосударственный» орган власти берет на себя основные функции по руководству и контролю над приказами. В конце XVI в. Боярская дума, безусловно, руководила работой всех общегосударственных приказов.
Традиционно члены Боярской думы имели исключительное право вести переговоры с иностранными послами. Обычно для переговоров с иностранными послами назначались наиболее доверенные в правительстве бояре и окольничие. Но о результатах переговоров члены «ответных комиссий» должны были докладывать царю и всем боярам. Бояре возглавляли наиболее крупные и ответственные («великие») посольства в иностранные государства.
Состав думы
В конце XV в. Дума состояла из двух чинов: бояр и окольничих. Численный состав был небольшим: 10-12 бояр, 5-6 окольничих. Боярство представлено людьми из старых московских боярских фамилий.
С присоединением земель в состав бояр стали входить князья прежде независимых княжеств («княжата»), что означало снижение их социального статуса. Окольничьи стояли несколько ниже бояр, но также принадлежали к ближайшему окружению великого князя, будучи советниками и судьями.
Конец XVI и начало XVII в. были важной вехой в этом процессе. Судьи из бояр и дворян впервые появились в приказе Казанского дворца, Ямском приказе, четвертях (Новгородской и Нижегородской). В конце XVI в. расширилась сеть судных приказов, во главе которых неизменно стояли бояре. В документах 1584-1605 гг. фамилии представителей служилой знати значатся в качестве судей, возглавлявших подавляющее большинство общегосударственных приказов: Большого прихода, Разбойного, Московского, Владимирского, Рязанского и Дмитровского, Земского двора, Казанского дворца, Новгородской и Нижегородской четвертей, Стрелецкого, Пушкарского, Челобитного, Холопьего суда и Ямского.
Во главе важнейших приказов— Посольского, Разрядного и Поместного — традиционно стояли думные дьяки, являвшиеся своеобразными «секретарями» Боярской думы.
Во время крупных военных походов родовитые бояре пользовались преимущественным правом на замещение высших командных постов в армии. Во главе полков в крупнейших походах стояли знатнейшие бояре Мстиславские,Шуйские, Трубецкие, Голицыны и другие. Следует, правда, отметить, что в XVI-XVII вв. должностные назначения не всегда соответствовали чиновному положению служилого человека. Но цвет княжеско-боярской аристократии сосредоточивался, прежде всего, именно в Думе, в высшем ее боярском чине.
В крупных походах большой полк обычно возглавлял «первый» думный боярин (в конце XVI-начале XVII в. это были князья Мстиславские). Формально он выступал как главнокомандующий армией. Но военная власть «первого» боярина и воеводы могла существенно ограничиваться. Во время государевых походов с царем выступал его «двор» (царская гвардия), во главе которого стояли «дворовые воеводы», обычно из числа наиболее приближенных к особе государя лиц, его фаворитов. Уже в 1680-х гг. звание «дворового воеводы» прочно закрепляется в титулатуре Бориса Годунова. Главный воевода (первый воевода большого полка) обязан был держать совет и «промышлять» ратным делом вместе с «дворовым воеводой», т.е. признавалась власть в армии обоих воевод.
Правительственное значение Боярской думы в конце XVI-начале XVII в. определялось не столько тем, что она являлась органом боярской аристократии для защиты ее интересов, сколько ее статусом царской думы. Суть политики Бориса Годунова заключалась не в ограничении традиционных прерогатив Думы, а в привлечении на свою сторону бояр, в консолидации знати вокруг трона.
Боярская Дума в XVII в. – начале XVIII в.
Со второй половины XVII столетия в России появилась тенденция к абсолютистской форме правления. Царская власть все более стремилась к полной самостоятельности в решении государственных вопросов. В силу этого Боярская дума из соправительствующего с царем органа превращалась в высший приказно-бюрократический орган государственного аппарата, в распорядительную и судебную инстанцию, что было прописано в Соборном уложении 1649 г. Происходило значительное расширение состава Боярской Думы ( до 180 человек в 1688/89).
При этом с Боярской Думой царь советовался по всем важнейшим вопросам. Хотя и при Алексее Михайловиче, и при Федоре Алексеевиче число именных указов значительно превосходило количество царских указов с боярским приговором, основные законодательные акты и решения все равно проходили через Боярскую думу. Указы того времени закреплялись традиционной формулой: «Царь указал, а бояре приговорили». Другой тенденцией стало то, что большинство решений принимались узким кругом приближенных советников – Ближней думой.
В конце XVII в. значение Боярской Думы стало падать, заседания проходили все реже, уменьшается численный состав (48 человек в 1713 г.). Боярская Дума прекратила свою деятельность при Петре I. Следует отметить, что не было специального указа о ликвидации Думы. С переносом столицы из Москвы в Санкт-Петербург заседания прекратились. Также Петр I перестал «сказывать боярство», т.е. пополнять состав думы, и постепенная естественная убыль привела к ее исчезновению. Кроме того царем в 1711 г. был создан Сенат, фактически взявший на себя функции Боярской Думы.
Баженова Татьяна Милославовна, кандидат исторических наук, профессор кафедры истории государства и права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Автор показывает процесс зарождения совещательных органов в ходе формирования государственности на Руси. Уделяется внимание практике создания бюрократическо-совещательных органов в условиях абсолютной монархии. Интерес представляет рассмотренный вопрос об определении места и роли представительных учреждений в конституционных проектах первой четверти XIX в.
Ключевые слова: история государства и права России, государственность, государство, совещательные органы, конституционализм, конституционные проекты.
The author shows the process of the birth of advisory bodies in the formation of statehood in Russia. Attention is given to the practice of creating a bureaucratic advisory bodies in conditions of absolute monarchy. The question of defining the place and role of representative institutions in the constitutional draft of first quarter of the XIX century is considered.
Key words: history of state and law of Russia, statehood, state, advisory bodies, constitutionalism, constitutional drafts.
Важным этапом в истории представительных органов в России стало появление земских соборов. В 1549 г. великий князь Московский Иван IV собрал представителей от бояр, духовенства, дворян и посадских людей для решения волновавших его вопросов перераспределения церковных земель. Не надеясь только на поддержку боярства и желая придать общеземскую значимость своим притязаниям, царь созвал представителей нескольких городов. Это стало традицией: для поддержки своих начинаний царь собирал представителей «всей русской земли». Юридическая природа земских соборов отличалась неопределенностью, поскольку не было нормативных актов, регламентирующих порядок созыва, функции и состав соборов, и не существовало периодичности их работы. Долгое время название такого собрания тоже варьировалось: «общая земская дума», «собор» и т.д. Отличием этих собраний от аналогичных органов в европейских государствах было то, что они имели чаще территориальный характер представительства, а не сословный. Представитель города отправлялся на средства, собранные всеми сословиями, наказы к царю составлялись также всеми сословиями. Наиболее богатые города могли посылать представителей от каждого сословия отдельно. В грамоте великого князя, извещавшей о созыве собора и рассылаемой по городам, не регламентировалось обязательное представительство от сословий. Поэтому в земских соборах не возникало корпоративной консолидации сословий, не выдвигалось сословных требований.
Основной задачей земских соборов, которую ставила перед ними власть, была поддержка царя. Если наказы избирателей, пославших своего представителя, расходились с интересами власти и не могли быть выполнены посланцем, он получал от царя охранную грамоту, которая должна была спасти его от гнева земляков. Естественно, что в этих учреждениях не сформировались принципы парламентаризма, а когда власть царя окрепла и он перестал нуждаться в авторитете соборов как представителей всей русской земли, соборы постепенно исчезли: некоторое время собирались как сословные совещания, а с 80-х гг. XVII в. перестали собираться совсем.
Вопрос о представительных органах находился в центре внимания при обсуждении государственных преобразований в XIX в. и нашел отражение в правительственных конституционных проектах. Именно эти документы во многом определили обсуждение проблем парламентаризма в практической и теоретической юриспруденции.
В 1809 г. М.М. Сперанский в программе преобразований «Введение к Уложению государственных законов» предлагал создать систему представительных органов на всех уровнях административно-территориального деления империи во главе с Государственной думой для обеспечения законодательной деятельности. По его замыслу, Государственная дума должна была выступить в качестве государственного органа, ограничивающего власть российского монарха, поскольку «никакой закон не может иметь силы, если не будет он составлен в законодательном собрании». Сперанский разработал схему законодательной деятельности: «Законы предлагаются правительством, уважаются в Думе, утверждаются государем». Сперанский определил основы организации деятельности думы и ее взаимодействия с императором. Он указывал, что «никакой закон не может быть издан без уважения Думою», а «закон, уваженный в Думе, вносится на высочайшее утверждение. Закон, признанный большинством голосов неудобным, остается без действия. «.
При этом достаточно четко определялись и основы законодательного процесса (законодательная инициатива, обсуждение и доработка проектов узаконений, обсуждение и голосование по законопроектам в палатах сейма, передача законопроектов для санкционирования императором, опубликования). Устанавливались порядок выборов депутатов населением для работы в нижней палате сейма, процедурные вопросы выборов и др. При всей предусмотренной подконтрольности представительных учреждений императору и цензовых ограничениях сословного и имущественного характера введение грамоты в действие означало бы реальное движение формы правления в сторону конституционной монархии. Многие из принципов этой так и не принятой конституции были реализованы лишь в законодательстве начала XX в.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ
Все результаты обсуждения законопроектов и других вопросов представлялись государственным секретарём (возглавлял Государственную канцелярию, которая занималась организацией работ Государственного совета) императору, который мог утвердить мнение любого числа членов Государственного совета или наложить собственную резолюцию.
В 1815-1841 и 1861-1867 годах существовал также региональный Государственный совет Царства Польского, контролировавший и координировавший деятельность основных ведомств Царства Польского.
Преобразование Государственного совета Российской империи в законодательный орган состоялось согласно указу императора Николая II от 20.2(5.3).1906 года и было закреплено в Основных государственных законах 1906 года. Половина или менее половины членов Государственного совета ежегодно назначались императором (члены по назначению; из них император назначал председателя Государственного совета), другие члены Государственного совета избирались путём двухстепенных или прямых выборов на срок 9 лет (члены по выборам). Последние избирались: дворянскими обществами (18 человек); Советом торговли и мануфактур, комитетами торговли и мануфактур, биржевыми комитетами и купеческими управами (12 человек); Петербургской Академии Наук и университетами (6 человек); Сеймом Великого княжества Финляндского (2 человека); губернскими земствами (по одному человеку); землевладельцами тех губерний Европейской России, где отсутствовали земства, а также землевладельцами Области войска Донского (по одному человеку от каждой губернии); землевладельцами губерний Привислинского края (6 человек). К членам по выборам относились 6 человек из числа православного духовенства, назначавшихся Синодом. Каждые 3 года треть выборных членов Государственного совета переизбиралась по жребию. В 1914 году Государственный совета состоял из 188 членов.
Государственный совет имел равные законодательные права с Государственной думой. На рассмотрение Государственного совета поступали законопроекты, одобренные Государственной думой или внесённые самими членами Совета. Принятый в Государственном совете законопроект передавался на рассмотрение или императору (если поступил в Государственный совет из Государственной думы), или в Государственную думу (если был разработан по инициативе самих членов Государственного совета). И император, и Государственная дума могли отклонить или утвердить законопроект Совета. Как и Государственная дума, Государственный совет мог обращаться к министрам и главноуправляющим с запросами по поводу незаконных действий подведомственных им учреждений или должностных лиц.
Основной формой работы Государственного совета стало Общее собрание. Для предварительного рассмотрения законопроектов в составе Государственного совета учреждались комиссии, из которых важнейшую роль играла постоянная Финансовая комиссия, рассматривавшая проекты росписи государственных доходов и расходов, смет и чрезвычайных расходов.
Реформированный Государственный совет сохранил ряд прежних функций: он продолжал рассматривать дела о должностных преступлениях высших чиновников, возведении в княжеское, графское и баронское достоинство, отчёты финансово-кредитных учреждений и некоторые другие вопросы. Они обсуждались в двух вновь созданных департаментах (1-м и 2-м), состоявших из членов Государственного совета по назначению. Их заключения представлялись непосредственно на усмотрение императора.
С 1906 года публиковались протоколы открытых заседаний Государственного совета (заседание Государственного совета могло быть и закрытым по решению его председателя или Общего собрания).
После Февральской революции 1917 года деятельность Государственного совета прекратилась. Государственный совет упразднён декретом СНК от 14(27).12.1917 года.
Председатели Государственного совета: Н. П. Румянцев (1810-1812 годы), Н. И. Салтыков (1812-1816 годы), П. В. Лопухин (1816-1827 годы), В. П. Кочубей (1827-1834 годы), Н. Н. Новосильцов (1834-1838 годы), И. В. Васильчиков (1838-1847 годы), В. В. Левашов (1847-1848 годы), А. И. Чернышёв (1848-1856 годы), А. Ф. Орлов (1856-1861 годы), Д. Н. Блудов (1861-1864 годы), П. П. Гагарин (1864-1865 годы), великий князь Константин Николаевич (1865-1881 годы), великий князь Михаил Николаевич (1881-1905 годы), Д. М. Сольский (1905-1906 годы), Э. В. Фриш (1906-1907 годы), М. Г. Акимов (1907-1914 годы), И. Я. Голубев (исполняющий должность в 1914-1915 годы), А. Н. Куломзин (1915-1919 годы), И. Г. Щегловитов (1917 год).
Иллюстрации:
«Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года, в день столетнего юбилея со дня его учреждения». Картина И. Е. Репина (при участии Б. М. Кустодиева и И. С. Куликова). 1903. Русский музей (С.-Петербург). Архив БРЭ;
Заседание Государственного советапри Президенте РФв Александровском зале Большого Кремлёвского дворца. Москва. Фото. 2005. Фото Ю. М. Инякина.
Исторические источники:
Отчеты по делопроизводству Государственного совета. СПб., 1870–1906. [Т. 1–38];
Стенографические отчеты Государственного совета. [Сессия 1–13]. СПб., 1906–1916. [Т. 1–221].