регламент история и современное развитие
Документ государственной важности. Генеральный регламент
Накануне мы рассказывали о выставочном проекте Федерального архивного агентства «100 раритетов российской государственности», который представляет широкой аудитории возможность изучить документы, отражающие важнейшие вехи российской истории.
300-летие издания одного из вошедших в состав проекта документов – Генерального регламента – приоритетная тема Российского исторического общества на 2020 год.
Генеральный регламент, изданный 28 февраля (10 марта) 1720 года, был первым уставом государственной гражданской службы.
Полное название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют».
Документ состоял из преамбулы и 56 глав, определявших принципы работы всех государственных учреждений. Генеральный регламент стал одним из важнейших нормативных актов в системе законодательства Российской империи.
Прежняя система центральных учреждений управления – «приказов» – была заменена новыми государственными органами – коллегиями, организованными по строго отраслевому принципу и с коллегиальным принятием решений. Документ устанавливал внутренний режим работы, порядок принятия решений, должностные обязанности и иерархию чиновников, правила их взаимодействия, поведения и замещения на службе, номенклатуру обязательных для каждого учреждения внутренних документов, основы организации делопроизводства, правила хранения секретной документации и архива учреждения.
В основу первоначального проекта документа, составленного Г. Фиком по заданию Петра I, было положено обобщённое и систематизированное описание шведских административных порядков. Затем Регламент многократно перерабатывался и был отредактирован лично Петром I в соответствии с российскими реалиями. Ключевые поправки царя касались ужесточения исполнительской дисциплины. Чтобы улучшить работу государственных учреждений, Пётр I ввёл в Генеральный регламент главы, содержащие основания для поощрения и наказания чиновников. Регламент действовал до издания в 1833 году Николаем I манифеста о введении в действие с 1 (13) января 1835 года «Свода законов Российской империи».
5 марта 2003 года по решению коллегии Федеральной архивной службы России в память о Генеральном регламенте Петра I дата 10 марта была установлена в качестве профессионального праздника — Дня архивов.
На основании материалов проекта Федерального архивного агентства «100 раритетов российской государственности», сайта Президентской библиотеки им. Б.Н. Ельцина и «Большой российской энциклопедии».
Административные регламенты: возникновение идеи и ее развитие
Буряга Владимир Олегович, научный сотрудник Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук.
Ключевые слова: административные регламенты, административная реформа, государственные услуги, государственные функции.
Administrative procedure rules: the origin and development of the idea
The main aim of the current article is to show the development of administrative procedure rules idea, to discover the basic features of these rules and to designate the most important problems concerning their application.
Key words: administrative procedure rules of procedure, administrative reform, state functions, state services.
Административный регламент как инструмент регламентации административных процедур давно вошел в практику правового регулирования управленческой деятельности.
На сегодняшний день принято порядка 700 административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, а также множество административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и административных регламентов исполнения муниципальных функций (предоставления муниципальных услуг), которое не поддается более или менее точным оценкам в силу того, что далеко не все такие регламенты опубликованы в открытых источниках.
Сегодня, спустя почти десять лет со дня, когда был утвержден первый административный регламент, можно подвести определенные итоги и обозначить проблемы, связанные с применением административных регламентов в рамках регулирования управленческой деятельности.
Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10.
Концепция и проект Федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации» были предложены Центром стратегических разработок.
Административные регламенты призваны были упорядочить административные процедуры, устранить избыточные административные процедуры и действия, сократить количество документов, представляемых заявителями, и сроки осуществления административных процедур, конкретизировать ответственность должностных лиц.
Были оформлены характерные признаки административного регламента:
Тем не менее административный регламент как правовая категория продолжал эволюционировать под давлением новых институтов, возникших в результате проведения административной реформы (создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, организация межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг, переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде и т.д.).
Следует отметить, что есть исключения, когда обязанность разработки такого регламента установлена федеральным законом. Так, ведение реестра деклараций промышленной безопасности осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности в соответствии с административным регламентом (ч. 8 ст. 14 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»).
Эта тенденция привела к тому, что в Правилах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», отменивших устаревшее Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, речь фактически идет об административных регламентах только двух типов: административных регламентах предоставления государственных услуг и административных регламентах исполнения государственных контрольно-надзорных функций. Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций прямо закреплено, что административным регламентом исполнения государственных функций является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора).
Таким образом, эволюция идеи административного регламента свела его применение к двум типам процедур: исполнению контрольно-надзорных функций и предоставлению государственных (муниципальных) услуг. Причем следует отметить, что статус административного регламента предоставления государственной услуги и административного регламента исполнения государственной функции принципиально различается.
Таким образом, можно говорить о законодательном оформлении института административного регламента предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Что касается статуса административного регламента исполнения контрольно-надзорных функций, то он законодательного оформления не получил.
Например: ч. 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ, ч. 8 ст. 26 Водного кодекса РФ, ч. 2 ст. 7 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», ч. 4 ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и т.д.
Во-вторых, требования к содержанию и структуре административного регламента исполнения контрольно-надзорных функций не закреплены в федеральном законе. Требования к административным регламентам исполнения федеральными органами исполнительной власти контрольно-надзорных функций установлены соответствующими Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают свои правила самостоятельно, руководствуясь Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373, лишь в качестве рекомендации.
Таким образом, в отличие от административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг, принятие административных регламентов в отношении большинства контрольно-надзорных функций носит факультативный характер, а унифицированные требования к таким регламентам на федеральном уровне не установлены.
Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE, 2010. С. 8.
Тем не менее, не отказывая административным регламентам в праве на существование, можно говорить об определенных проблемах, связанных с их применением, влияющих на эффективность правового регулирования. Такие проблемы заслуживают отдельного рассмотрения.
Генеральный регламент
Коллежское делопроизводство
Коллежское делопроизводство значительно отличается от приказного. Изменения связаны? прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием.
Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой.
В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным — Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.
По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.
Основой деятельности системы государственных учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства.
Генеральный регламент
28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» — присутственных мест. Организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения.
В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Структура и штатный состав коллегий
Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент мог иметь личного секретаря. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Конторы создавались для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в его подчинении находились камор-шрейберы.
В коллегиях также предусматривались должности вахмистра, фискала.
Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту представлены на рис. 1.2.
Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации и контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения.
Была введена обязательная регистрация документов, которые регистрировались в журналах, названных: «повседневная записка», «росписи», «регистратура» — книги А.В.С.Д.
Генеральный регламент ввел понятие об архивах. В 44-й главе установлено, что архивы делятся на три категории:
· текущие, создаваемые при канцеляриях;
· ведомственные (архивы коллегий);
· государственные (исторические), в которые всеми коллегиями передавались документы, нужны для справок.
Документы хранились в текущем архиве три года и помещались в обложку, на которой указывалось краткое содержание дела, даты его начала и окончания. На все документы дела составлялась внутренняя опись.
Рис. 1.2. Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 г.